思想再解放，树牢新理念——上海考察学习启示录（一）

编者按

为积极响应省委省政府号召，5月29日-31日，厅党组书记、厅长、省自然资源总督察陈仲伯带队赴上海举办了“湖南省自然资源系统高质量发展综合业务培训班（一期）”。培训共分6场专题授课、4个现场考察，内容涉及“超大城市空间规划编制和实施”“历史文化遗产保护和风貌塑造”“15分钟社区生活圈”“建设项目审批制度改革”“土地高质量利用”“全域全要素全过程国土空间用途管制”等。这既是一次学习取经之旅，也是一次深化合作之旅，更是一次加压奋进之旅。《湖南自然资源》将陆续刊登相关启示文章，敬请关注！

思想再解放，树牢新理念

——上海考察学习启示录（一）

厅办公室、人事处

一

坚持政治引领，始终将习近平总书记重要指示作为工作的根本遵循

🔺2019年11月2日，习近平总书记视察杨浦滨江

上海市始终将学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，特别是习近平总书记关于自然资源和城市治理的重要论述作为首要政治任务，严格对标对表、始终跟紧看齐，切实找准了贯彻落实的结合点、切入点和着力点。比如，对标习近平总书记2019年视察杨浦滨江时作出的“城市是人民的城市，人民城市为人民，坚持以人民为中心”的重要指示，提出“人民城市人民建、人民城市为人民”的理念。比如，全面贯彻党的十九届五中全会精神，对标新发展阶段，将人民城市建设作为根本指引；对标新发展理念，将生态文明理念贯穿规划和资源工作始终；对标新发展格局，着力将上海打造为国内大循环的中心节点、国内国际双循环的战略链接，构建空间新格局。

二

坚持人民至上，始终将群众需求作为工作导向

🔺上海市15分钟社区生活圈试点规划

上海市始终秉持“人民城市人民建，人民城市为人民”的理念，坚持以促进人民高品质生活为目标，构建完善了“宜居、宜业、宜游、宜学、宜养”的15分钟社区生活圈。在理念层面，聚焦住宅、社区服务、公共空间、出行、就业空间、社区单元六个方面。在规划层面，提倡精准有效的方式方法，充分挖掘社区内部及周边资源，倡导功能多元复合、加强历史风貌保护、建设生态街区和打造绿色建筑、加强资源共享。在行动层面，完成了包含“深解读、组队伍、找短板、挖资源、定任务、推行动、评成果”七大环节的以促实施为目的的全过程行动策划。在主体层面，凝聚多方力量共同协作，由各级政府负责组织统筹和资金落实，社区居民和企业负责出谋划策和参与决策，专业技术团队和社区规划师负责技术支持和统筹协调。在手段层面，建立大数据平台和15分钟社区生活圈综合信息平台，以信息化技术助力社区分析。在具体实践方面，分三阶段推进，第一阶段在点上探索社区微更新；第二阶段系统实施共享社区、创新园区、魅力风貌、休闲网络四大更新行动计划；第三阶段全面推进15分钟社区生活圈改造。

三

坚持系统思维，始终从大局角度谋划和推进工作

上海市始终紧扣国内国际两个大局、党和国家工作全局，把历史、现实和未来发展贯通起来，把近期、中期和远期目标统筹起来，深入研究城市长远发展目标、城市发展总体布局结构和基础性要素等问题，牢牢把握住当前现状和长远发展、生产与生活、守牢底线和留足空间等关系，科学确定了城市发展的蓝图和框架。高度重视工作的全局性、战略性和整体性，始终坚持国土空间规划、土地利用、城市建设等所有管理服务“一盘棋”，一体推进土地高质量利用、城市风貌管控、建设用地审批制度改革、国土空间用途管制等工作，整体性、全方位地提升了全市规划建设和自然资源管理水平。

四

坚持改革创新，注重以创新精神完善政策制度

上海市充分发挥先发地区优势，在对标对表国家要求的同时，大胆创新、勇于突破，立足市情实际开展了一系列探索，健全完善了自然资源管理制度。比如：

建立“五大计划”联动管理体系

以“减量化计划、新增建设用地计划、土地准备计划、土地供应计划、城市更新计划”统筹土地开发利用，真正打通了土地生产要素的“头尾”，助推了以存量用地为主体的土地利用方式，优化了用地空间布局。

建立历史风貌保护体系

落实最严格的保护制度，推动从“拆改留”转变为“留改拆”；坚持与城市有机更新相结合，推动从“静态保护”转变为“活化利用”，在保护的基础上因地制宜推进旧建筑、旧工矿、城中村改造升级，创造了外滩源、武康路、杨浦滨江、上生新所等典范。

推进建设用地审批制度改革

建立了全市统一、覆盖政府投资和企业投资的项目实施库，形成了动态更新的空间数据库“一张蓝图”，通过“减、放、并、转”，推动“多规合一、多测合一、多验合一、多审合一、多证合一”，将审批事项由15个压减为6个，审批环节减少60%，实现了“类型全覆盖、流程全覆盖、事项全覆盖、城乡全覆盖”。

探索建立全域全要素全过程用途管制制度

在管制内容上，将绿化市容、水务、农业农村等行业部门主导的相关建设行为纳入管制许可范围，明确了城乡建设、生态建设、农业设施、综合项目、农业结构调整、小微项目等6方面12项用途管制行为。在管制模式上，根据占用自然资源重要性、预期规模及管制条件等，分“许可管制+监测监管”“监测发现+甄别处置”两类。在管制精度上，明确地类用途管理不低于上海市第三次全国国土调查精度。在管制体系上，构建了“调查—规划—实施—监督—执法”全过程管理机制。在管制机制上，坚持横向统筹和纵向联动，部署开展用途管制试点，强化信息化支撑。

五

坚持规划引领，注重以空间规划推进精细化管理

上海市自2008年起探索“多规合一”工作，起步早、基础好，建立起了科学精准、可实施可落地的国土空间规划体系，通过规划引领实现了国土空间和自然资源的精细化管理。主要有四个特点：一是突出底线约束、内涵发展、弹性适应，二是突出以人民为中心的价值导向，三是突出规划的公共政策属性，四是突出国土空间智慧治理。

在总体目标上

确定以“卓越的全球城市”为主目标，“更具活力的繁荣创新之城、更富魅力的幸福人文之城、更可持续的韧性生态之城”为分目标。

在空间格局上

建设“网络化、多中心、组团式、集约型”的区域空间格局，在区域层面强化长三角地区联动，构建上海大都市圈；在市域层面形成“主城区—新城—新市镇—乡村”组成的城乡体系，构建“中央活动区—城市副中心—地区中心—社区中心”的四级公共活动中心体系；在社区层面构建低碳、复合、人性化的15分钟生活圈。

在分区管制上

牢牢守住生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界、文化保护控制线“四条控制线”，统筹好生态、农业、城镇“三大空间”。

在规划体系上

创新确立总体、单元、详细三个规划层次，其中总体规划突出战略引领作用，主要划定结构线和政策区控制线；单元规划突出承上启下、保障公共资源的作用，主要划定地块图斑线；详细规划突出实施导向，主要确定具体地块的规划控制要求。

六

坚持节约集约，注重以系统理念推进土地高质量利用

为解决土地资源紧缺问题，上海市2014年率先提出规划建设用地负增长，并实施了一系列节约集约措施。经过多年实践，全市已形成建设用地总量极限、用地以存量盘活为主的共识，节约集约用地意识明显增强、城市空间布局不断优化、土地利用质量显著提高。

01

开展“五量调控”土地管理实践

推行“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”的“五量调控”策略，以规划土地供给侧改革倒逼城市发展方式转型。

02

建立土地全生命周期管理体系

以土地出让合同为管理平台，将社会、经济、环境等要素和开发、建设、运营、管理、退出等要求纳入合同，以“谁提出、谁监管”为原则建立信息共享和共同监管机制，对土地资源实施全过程、全要素管理。

03

推行“六大举措”

突出“以用定减、以减定增”，确保建设用地流量；盘活存量建设用地，推动城市有机更新；保持合理开发强度，提升城市品质空间；坚持质量绩效导向，提高土地资源经济密度；提高市、区协同效率，优化土地资源配置；覆盖全域土地资源，提升城市综合承载力。

04

推进产业用地高质量利用

通过优化产业用地布局提供充足的产业空间；通过开发强度下线管控、提高用途混合比例、统筹绿地率等提高产业用地效率；通过实行增减挂钩、周转暂借、市级统筹等确保产业项目用地指标；通过推行“标准地”、弹性供地等优化产业用地方式；通过严格绩效评估和土地退出、加强转让管理等强化产业用地全生命周期管理；通过节余土地分割转让、优质物业换低效用地、成片转型、零星转型等推进存量盘活和低效处置。

七

坚持数字转型，注重以信息化手段提升治理能力

上海市规划和自然资源局聚焦政务管理能力现代化，以统一的空间数据库、政务数据库为基础，构建了统一的信息大平台，实现了所有国土空间（地上地下）、自然资源、楼层建筑的上图入库和三维建模，打通了政务、审批、管理、监管等全部业务流程。

在组织保障上

将信息化建设定位为“一把手”工程，成立了局主要负责同志任组长的网络安全和信息化领导小组，并设有专门的信息化建设处。

在工作重点上

突出“系统整合、流程再造、数据治理、智慧应用”4个方面，特别强调杜绝各业务系统“拼盘式”的整合，更加注重用业务管理逻辑引领信息化建设逻辑，实现了业务生态和信息生态的全面融合。

在总体架构上

确定了“一厅八室”（大事务、大项目、大登记、大规划、大土地、大测调、大地质、大监管）的系统布局，各业务领域相互融合、有机串联，真正实现了“一个平台、一套数据、一张蓝图”管理。

在系统应用上

根据不同业务工作需求，搭建了12个应用场景，最大程度拓展了信息系统的应用范围。

八

坚持选贤任能，注重提升干部队伍能力

事业成败，关键在人。上海市规划和自然资源局高度重视干部队伍建设，始终坚持正确的选人用人导向，完善相关政策措施，最大限度激励干部担当作为，打造了一支政治强、业务精、能力高、作风好的高素质专业化干部队伍，为推进全市自然资源事业高质量发展奠定了良好基础。

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